云南省旅游产业发展和改革规划纲要
（2008－2015）
（报批稿）
依据国家《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《云南省国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，《国家旅游“十一五”发展规划》、《云南省旅游发展总体规划（2000—2020年）》和《云南省“十一五”旅游发展规划》，制定本《规划纲要》。
序言旅游产业是当今世界公认的具有文化和体验经济特点的“无烟工业”。在经济全球化和信息化时代，技术进步和资源约束推动国际竞争从传统生产要素的范畴向知识、文化价值和创新能力的方向发展。国家、地区和城市的比较优势，越来越体现为学习、创新和知识生产的能力，文化经济化、经济文化化成为时代发展的潮流和产业发展的新趋势。消费结构升级和文化功能扩张促使国际产业结构日益向文化与高新技术相融合的现代服务业转型，生活方式的变化使得人们对文化内容消费、休闲娱乐活动的需求大大增加，催生了文化经济和体验经济的迅速崛起，日本提出“旅游观光立国”的口号，美、英、法、德等发达国家以文化休闲服务经济为先导的第三产业已占其GDP的70%左右，世界其他各国也大多把文化休闲和旅游产业作为支柱产业来加以培育和发展。
旅游产业作为适应当代世界产业发展趋势而迅速成长起来的新兴服务业，发展潜力巨大，前景广阔。其主要特点：一是具有“以人为本”的文化内容和体验消费的特点。发展旅游产业，有利于实现人的全面发展，体现“以人为本”、构建和谐社会的发展目标；二是具有“绿色产业”的鲜明特征。发展旅游产业，有利于推动经济发展方式转变，化解我国经济发展与资源环境矛盾突出的问题，符合建设资源节约型和环境友好型社会的国家战略；三是具有就业容量大与拉动内需效果显著的特点。发展旅游产业，有利于拉动内需，促进就业增长，符合我国人口众多、就业难度大的基本国情特点。四是具有覆盖面宽、产业链条长的特点。发展旅游产业，有利于带动服务业和相关产业成长，促进城乡统筹发展，实现我国经济社会的可持续发展。
新世纪以来，随着我国经济社会连年高速增长，城乡居民收入大幅度提升，预计到今年底，我国人均GDP将达3000美元左右，按照购买力平价计算，约为4000美元。国际经验表明，在这一阶段，文化休闲旅游作为新的消费热点，将成为推动经济社会发展的新动力。我国目前正处于工业化的中期阶段，面临经济社会体制转型和经济发展方式转变的双重任务。按照党中央、国务院关于全面建设小康社会的战略目标和科学发展观的要求，加快旅游产业发展，充分发挥其覆盖面宽、产业链条长，就业容量大，以及有利于环境保护和生态建设等多方面功能和重要作用，对于优化我国经济结构，转变发展方式，促进城乡和区域统筹发展，推动“两型”社会建设，实现经济社会又好又快发展，具有重大的现实意义和深远的战略意义。
一、云南省旅游产业发展和改革的重要意义
（一）加快旅游产业发展是全面落实科学发展观，探索云南经济社会特色发展道路的战略抉择云南是一个旅游和能源、矿产、生物资源极为丰厚，而少数民族众多，经济社会发展相对落后的边疆省份。改革开放以来，云南抓住机遇，结合省情特点，着力发展能源、矿产、烟草、生物等重点工业和文化旅游、交通运输、物流等现代服务业，三次产业结构从1978年的55.3%、24.1%、20.6%调整为2007年的18.4%、43.2%、38.4%，城乡人均收入从1978年的327.7元、130.6元提高到2007年的11496元、2634元，经济社会发展取得了丰硕的成果。然而，由于历史和现实的原因，目前，云南经济社会发展仍面临着一些深层次的矛盾和问题亟待解决：一是贫困人口多，城乡发展差距大，“二元结构”问题依然未得到根本扭转；二是经济与社会发展不协调，经济发展与生态建设矛盾突出；三是产业结构不合理，第三产业发展缓慢，在三次产业中所占比重不高，就业难度大；四是对外开放度低，投资环境差。如果仍然按照原来的发展思路，这些问题就很难解决。与此同时，云南生态环境保持良好，旅游资源是云南比较优势最大的特色资源，旅游产业是云南发展空间最大、最具可持续发展的优势产业。从创新实践的角度看，把旅游产业作为龙头产业来发展，就是抓落实科学发展观，就是抓发展方式转变，就是抓城乡统筹发展，就是抓改善民生，就是抓对外开放。解决云南面临的深层次问题，迫切要求创新发展思路，在产业选择方面，探索依托特色旅游资源和区位优势，加快旅游体制改革和产业转型升级，带动相关产业发展，拉动就业增长，促进城乡统筹发展、生态文明建设与社会和谐，实现云南经济社会又好又快发展。
（二）推动旅游产业体制改革和发展方式转变，是实现旅游产业转型升级和提质增效的重大举措云南地处云贵高原，其绚丽多姿的自然风光、丰富多彩的民族风情、高原低纬度的多样性气候、多样化的动植物资源、良好的自然生态环境，以及与东南亚和南亚国家接壤或近临的优越区位，具有发展旅游产业的得天独厚的条件。改革开放以来，云南旅游产业经过上世纪80年代的起步阶段、90年代初期的加快发展阶段、近10年来的培育支柱产业阶段，实现了从无到有、从小到大的历史性飞跃。1980年以来，国内外游客年均增长29.9%，国内旅游收入年均增长34.3%，2007年旅游产业增加值占全省GDP的比重为6.8%，初步形成涵盖吃、住、行、游、购、娱的完整产业体系，成为云南的特色产业和支柱产业。与此同时，由于长期以来粗放式发展模式等原因，云南旅游产业还存在着产业、产品结构不合理；国有旅游企业改革滞后，市场主体发育不充分；投资不足，融资渠道不畅；市场不规范，资源与行业管理体制条块分割严重；产业漏损，国际化水平低，对相关产业带动作用不强，以及政策支持力度不够等问题。总体来看，尽管云南旅游资源的潜力很大，但旅游产业发展仍然相对滞后，旅游产业对全省经济社会发展全局的推动作用还没有充分体现出来，其深层原因在于思想观念落后、改革创新不足、资源配置不合理。目前，云南旅游产业正处于转型升级的关键时期，国内消费结构升级和国家政策的强力支持，中国—东盟自由贸易区将在2010、2015年分阶段最终实现，国际资本流入和沿海产业转移，为云南加快发展旅游产业提供了新的机遇；周边国家和地区几乎都把旅游作为重点产业发展，也对云南提出了前所未有的挑战。面对机遇和挑战，云南唯一的选择是解放思想，抓住机遇，加快体制改革和制度创新的步伐，使市场机制在资源配置中发挥基础性作用，实现发展方式从粗放式经营向集约化发展转变，进一步推动全省经济社会的全面、协调和可持续发展。
（三）推进旅游产业发展和改革试点的条件具备，云南率先探索对中西部乃至全国旅游产业加快发展具有示范意义云南旅游资源丰富，特色鲜明，区位优越，发展潜力巨大；旅游产业发展起步早、基础好；全省上下对发展旅游产业的重要地位和作用认识一致，具有强烈的责任感和紧迫感。2005年，云南省委、省政府在认真总结云南旅游业发展经验，分析面临的形势和问题的基础上，作出了实施旅游“二次创业”、实现由旅游大省向旅游经济强省跨越的重大决策。党的十七大以来，经过贯彻落实科学发展观和解放思想的大讨论，在对省情特点和旅游产业特征与功能重新认识的基础上，省委、省政府又进一步提出开展旅游产业发展和改革试点，把旅游产业培育为全省龙头产业、支柱产业的决定。目前，玉溪、腾冲、大理和昆明世博新区四个旅游发展和改革试点地区以及其它各方面的工作已经开始推进，并初步取得了成效。站在历史新起点上，云南已经具备进行旅游产业发展和改革试点的基本条件。
云南把旅游产业作为支柱产业加以培育的做法和经验，曾经在全国产生过广泛的影响，而目前云南旅游产业所面临的问题，基本上也是全国共性的问题。因此，云南结合省情，对于特色发展之路的积极探索，不仅对自身加快发展、科学发展有重大意义，而且对全国旅游产业的转型升级和西部少数民族地区实现科学发展也具有一定的示范意义。
二、指导思想、总体目标、基本原则
（一）指导思想以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，全面落实科学发展观，以思想解放和思路创新为先导，以满足旅游市场多元化、多层次的需求为目的，通过体制改革和资源整合，破除制约旅游产业发展的体制性障碍，加快建立与社会主义市场经济相适应的旅游管理体制和运行机制，增强云南旅游产业的发展动力、创新能力和竞争活力，促进发展方式转变，把云南的旅游资源优势转化为产业优势和经济优势，探索以旅游产业推动云南经济社会又好又快发展的新模式，为全国旅游产业发展与改革发挥示范作用。
（二）总体目标在全国率先建立符合旅游经济规律的政府管理引导、行业协调自律、企业自主经营的新型管理体制和运行机制，旅游发展方式得到显著转变，旅游产业转型升级和提质增效取得突破性进展，形成旅游产品特色化、旅游服务国际化、游客进出便利化、生态环境优质化的旅游发展新格局。构建特色旅游产业带动全省产业结构优化、城乡统筹、生态建设、对外开放、民生改善和就业增长的新机制。成为国家旅游产业发展和改革的试验基地，以旅促农、以旅脱贫、以城带乡的典范，以繁荣旅游经济促进沿边开放、建设和谐边疆的先行样板，和谐平安旅游的示范窗口。
到2015年，接待海内外游客达2.0亿人次（其中海外旅游者超过550万人次），年均增长10.19%；旅游总收入达到1300亿元，年均增长11.12%；旅游业增加值占GDP的比重力争从2007年（下同）的6.8%提高到10.8%，占全省服务业的比重力争从12.3%提高到17.5%；旅游直接和间接就业人数从180万人增长到300万人，占全省就业人数的比例力争从7.0%提高到10%；主要旅游县市区农民旅游纯收入力争由243元提高到486元。把云南建设成中国乃至世界的旅游胜地和旅游目的地，中国面向东南亚、南亚的国际旅游集散地，实现旅游资源大省向旅游经济强省的跨越，为云南经济社会的发展做出更大的贡献。
（三）基本原则坚持突出特色和多元化发展相结合的原则。依托特色旅游资源，发展特色旅游产品，形成布局合理、结构优化、基础设施良好、生态环境优美，充满活力而又具有云南特色的旅游产业和产品结构，以特色鲜明而又丰富多彩的产品和服务满足多元化的市场需求。
坚持发展与改革相结合的原则。围绕旅游产业发展面临的重点和难点问题，积极推进旅游体制改革和制度创新，发挥市场配置资源的基础性作用，解放和发展旅游生产力，推动旅游产业快速、可持续发展。
坚持改革与开放相结合的原则。把改革、开放和发展紧密结合起来，提高旅游产业的开放度和国际化水平，促使旅游市场规则和服务标准与国际接轨，提高竞争力。
坚持统筹兼顾的原则。把旅游体制改革和文化体制、经济体制、社会体制改革紧密结合起来，通过体制改革和资源整合，拓展产业链条，提高旅游要素的聚合和产出能力，促进城乡统筹、就业增加、生态文明建设与社会和谐发展。
坚持政府引导、企业主体、行业促进、市场推动的原则。科学界定政府与市场的关系，发挥政府在法律规范、政策指导、规划控制、资金引导、市场监管、公共服务等方面的作用，培育市场主体和行业中介组织，提高旅游产业的市场化水平。
坚持统一规划和试点先行的原则。通过规划指导，试点先行，总结经验，分步实施，循序渐进，实现总体目标。
三、发展的主要任务通过建设六大旅游区，培育五条精品旅游线路，开发八大产品，重点抓好“五个一批”项目，延伸旅游产业链条，推进基础设施建设，加快民族文化建设，强化旅游市场开拓，加强旅游人才培养，推动云南旅游产业全面转型升级和提质增效，实现又好又快发展。
（一）优化旅游空间布局
1、协调推进六大旅游区发展
按照“注重特色、差异发展、强化功能、突出重点、协调发展”的原则，在巩固提升滇中大昆明国际旅游区和滇西北香格里拉生态旅游区的基础上，积极建设完善滇西南大湄公河国际旅游区、滇西火山热海边境旅游区、滇东南喀斯特山水文化旅游区，启动开发滇东北旅游区。进一步优化旅游产业区域布局，努力把六大旅游区打造成特色鲜明、功能配套互补、要素流动通畅、互赢发展的旅游目的地，实现区域旅游经济的协调发展。
2、着力打造五条旅游线路
强化要素资源配置，以旅游线路为核心，加大沿途的旅游交通、旅游城镇、旅游景区、旅游配套服务设施及旅游生态环境的统筹发展力度，着力打造以昆明为中心，面向滇西北香格里拉生态文化精品旅游线路、滇西南热带雨林及多国精品旅游线路、滇西火山地热及跨境精品旅游线路、滇东南喀斯特地貌景观及跨境精品旅游线路、滇东北生态及历史文化精品旅游线路。在此基础上，进一步加快开发不同类型的特色旅游新专线，走出一条以线路统筹带动区域旅游经济发展的新路子。
（二）完善旅游产品体系围绕旅游产业转型升级的目标，在进一步对现有旅游产品改造提升的同时，不断开发新产品，发展新业态，完善产品体系，实现由以观光为主向观光和休闲度假康体等多层次、多样化的产品体系转变。
1、培育八大旅游产品
根据国内外旅游市场的需求变化和我省的旅游资源及区位优势，着力培育八大旅游产品。
生态观光旅游产品。继续发挥我省自然生态、地质地貌和动植物等景观资源优势，在严格保护的前提下加快开发建设，使之迅速转化为生态观光旅游产品，形成新的市场亮点。
民族文化体验产品。依托云南丰富独特的少数民族风情和历史文化资源，与自然风光相融合，深度开发以体验性、参与性、娱乐性为主的民俗体验型和文化主题型的旅游产品，增强对游客的吸引力。
休闲度假旅游产品。凭借云南得天独厚的气候资源、众多高原湖泊及良好的生态环境，大力开发内陆湖滨型、休闲文化型、置业度假和休闲小镇等多种类型的休闲度假产品，加快云南旅游由观光型向观光休闲度假型转变，推动旅游产业的转型升级。
康体运动旅游产品。利用全省700多处温泉和多样化的森林资源、良好的地形地貌和观光休闲资源，积极引导开发“生态温泉SPA”、“森林康体浴”等康体旅游产品和健康体育休闲产品系列。发展高原体育训练产业，培育体育竞赛市场，带动康体旅游发展。积极开发和推出自行车、徒步、野营等满足当地居民和游客消费的自助旅游系列产品，打造“云南休闲健康时尚之旅”的旅游新品牌。
会展商务旅游产品。利用云南四季如春的气候优势和毗邻东南亚、南亚的良好区位条件，加快会展和商务设施建设，不断提高会展商务的服务水平，把云南建设成为国际区域性的会展商务旅游目的地。
科考探险旅游产品。发挥云南独特的山地旅游资源优势, 积极开发古生物、地质地貌、生物多样性等一批科技含量高、趣味性浓、参与性强、寓教于乐的科考科普型旅游产品，鼓励建设一批适应学生消费需求的青年旅馆，使云南成为专家学者和学生科考及修学旅游的重要目的地。积极引导开发登山、攀岩、漂流、野生动物追踪探寻等一批安全性高、吸引力强的探险旅游产品，满足游客的多层次需求。
跨境旅游产品。利用云南独特的沿边区位优势，加快沿边旅游资源开发和边境口岸设施建设，加强区域合作，简化跨境旅游手续，大力发展跨境旅游并向纵深推进，增强云南旅游经济的外向型功能，把跨境旅游产品打造成云南最有影响力旅游产品之一。
自驾车旅游产品。针对国内外日益增长的自驾车旅游的需求，加大自驾车旅游产品的开发力度，完善自驾车标识、汽车旅馆、旅游厕所、餐馆、露天影院、停车场、加油站、修理站等满足自驾车旅游配套服务设施建设，建立健全满足自驾车旅游资讯服务、急救设施,引导建立和自驾车网站,鼓励成立异地租车等多种形式的中介服务,使自驾车旅游成为新的重要专项旅游产品。
2、推动“五个一批”项目建设
围绕旅游产品体系建设，实施大项目带动战略、精品名牌战略，引导社会资本投向新建的重大旅游项目及其配套设施，不断培育在国际、国内旅游市场上有较强吸引力、竞争力和影响力的精品名牌产品，重点推动“五个一批”项目的建设。
建设一批国家公园。在总结全国首家普达措国家公园建设经验的基础上，积极推进迪庆梅里雪山、丽江老君山、大理苍山、普洱莱阳河、西双版纳热带雨林、怒江大峡谷、屏边大围山、昭通大山包等10个国家公园建设，加快一批生态保护、游览、科考科普和社区等建设项目实施，把云南建成全国一流的生态旅游省份。
建设一批休闲度假基地。借鉴国内外旅游休闲度假设施建设经验，建设昆明环滇池、宜良阳宗海、澄江抚仙湖、大理洱海、保山腾冲、西双版纳、丽江、迪庆香格里拉、文山普者黑等9大康体休闲度假基地，并重点建设20个生态运动休闲综合性旅游度假社区项目，初步构建起旅游休闲度假旅游产品体系，成为云南旅游产品转型升级和发展旅游新业态的示范区、旅游要素聚合的重要基地，初步建成国内外知名的内陆高原型休闲度假旅游胜地。
建设一批旅游小镇和旅游特色村。在巩固提升大研古镇、和顺等10个旅游名镇的基础上，继续开发建设60个旅游小镇。力争建成200个生态环境好、村容村貌好、民族文化特色突出、示范性强的旅游特色村，以及10个在全国具有示范性的乡村旅游特色县，成为云南旅游和推动城乡统筹发展的新亮点。
建设一批民族文化旅游示范县。以市场为导向,加快民族文化资源的开发创新，促使文化与旅游产业融合发展，重点建设云南民族文化、历史文化、宗教文化、娱乐演艺文化、民族工艺品和特色餐饮为核心内容的民族文化旅游产品系列，并重点开发一批民族体育竞技、游乐竞赛等项目，着力打造石林、香格里拉、丽江古城区等30个文化旅游示范县（区、市），确立一批文化旅游的建设项目，推出一批民族文化节庆活动，打造一批民族文化旅游精品，不断提高云南旅游的文化品位和竞争力。
建设一批会展商务旅游基地。依托全省中心城市和旅游目的地、旅游集散地的优势，进一步整合资源，完善城市旅游功能，着力打造以昆明为中心等８大会展商务旅游基地，努力把昆明初步建成面向东南亚、南亚的国际区域性商务会展基地，把丽江、大理、景洪、瑞丽、腾冲、蒙自、文山初步建成次级商务会展基地。
（三）延伸旅游产业链条针对旅游产业环节多，涉及面广的特点，进一步延伸旅游产业链条，发挥旅游产业替代作用，加强旅游资源的整合与替代能力建设，促进云南产业结构优化和扩大就业。
1、加大资源整合力度
利用旅游业替代一些高污染、高耗能的工业项目和面源污染较重的传统农业基础种植项目。在抓好八大旅游产品和“五个一批”重点项目建设的同时，积极发展观光农业、工业旅游、红色旅游、都市旅游等产业交叉的旅游新业态，力争在原有基础上再创建20个全国农业旅游示范点、10个工业旅游示范点和若干个红色旅游经典景区；围绕旅游发展特色关联产业，发展旅游装备业和相关服务业，减少产业漏损，实现纵向一体化发展，增强旅游的辐射能力和旅游产业发展后劲。通过大力发展旅游产业，提高以旅游产业为先导的第三产业比重，优化云南产业结构，实现由一、二产业逐步向以旅游服务业为主的第三产业转变。
2、积极扩大旅游就业空间
以吸纳农村剩余劳动力、贫困人口和城镇下岗职工为重点，创造新的就业岗位，扩大就业空间。围绕旅游产业链条的延伸和旅游产业重点项目的实施，在重点项目实施地区、城镇周边和城镇特色社区，培育与之相互配套和互为补充的特色服务产业；规划建设一批功能比较完善、就业容量大，符合产业需求和可持续发展的综合生产、服务基地，拓展就业空间，促进产业融合，实现传统产业就业人员向旅游产业转移；在旅游重点项目、配套生产服务基地建设和经营中，更加关注社区居民尤其是贫困人口和当地低收入人群的利益，充分发挥旅游产业解决就业和促进脱贫的作用。
（四）推进基础设施建设 1、旅游交通设施建设
继续推广“围绕旅游交通优先发展”的成功经验，以构建结构合理、安全、舒适、便捷的旅游交通体系为目标，加快昆明新机场建设，加大红河、怒江、腾冲等主要旅游次中心机场建设和国际口岸机场的申报力度，开辟新的国内外航线，积极探索开展小型飞机、直升飞机旅游。全面提高现有干线铁路运营能力和技术标准，积极推进“泛亚铁路”建设，尽快启动丽江—香格里拉铁路和南昆高速铁路建设。加快昆明—攀枝花、大理—丽江、保山—瑞丽、石林—河口等高速公路建设，加快实施一批制约全省六大旅游区形成旅游环线的断头路、二级干线公路的建设项目。提升和建设一批通往重要旅游景区景点的三级旅游支线公路。加强澜沧江—湄公河等国际水路和滇池等重点旅游湖泊区的短途航运基础设施建设，促进云南内陆旅游航运发展。充实和完善交通的旅游功能，加强旅游配套服务设施建设。
2、旅游城镇建设
以提高城镇化水平、增强旅游功能和特色化建设为目标，构建以昆明为中心，大理、丽江、香格里拉、景洪、芒市、腾冲、蒙自、文山、曲靖、昭通等多个区域次中心，旅游小镇为三级中心的旅游城市体系，继续完善旅游城市和旅游小镇的交通、通讯、金融、卫生等相关配套服务，加强游客集散中心以及旅游咨询服务等公共服务设施建设，完善旅游吸引物和旅游服务设施，增强城市的目的地和集散地功能，有效发挥旅游城镇在产业发展中的要素聚集和区域辐射作用。加快旅游商品开发和购物设施配置,培育和发展一批涵盖云南各少数民族、各种类型、各种档次，具有实用性、收藏性、特色化的旅游商品开发基地，在全省主要旅游城市、线路和景区建设一批符合当地特色、服务功能完善的大型旅游购物点，促进旅游商品开发及销售服务的规模化、网络化、特色化。
3、生态环境建设
按照国家建设资源节约型、环境友好型社会的要求，全面实施“七彩云南保护行动计划”，在重点旅游开发区域，尤其是高原湖泊和生物多样性等生态十分脆弱和敏感的地区，加大资源保护力度，加大荒山、荒坡的绿化和高原湖泊、河流的污染治理力度，扩大旅游循环经济的试点范围，加快旅游业对高耗能、高污染产业的替代发展步伐，积极开展旅游绿色环保活动，对生态脆弱的重要旅游景区实行游客容量控制和环境监测制度，旅游项目严格按照“设施景观化、垃圾无害化、污水零排放”的原则进行开发建设，实现旅游产业与资源环境的可持续发展。
（五）加快民族文化建设加快云南民族文化和历史文化资源的挖掘、整理、保护和开发。充分利用各种文物古迹、历史文化名城（镇）、博物馆、纪念馆、文化馆、科技馆，培育和建设一批民族文化旅游基地、科普科考和爱国主义教育基地。加大民族文化资源的开发力度，建设一批原生态的民族文化旅游村。鼓励和支持创办旅游文化娱乐和旅游文化演出企业，推出一批以民族风俗、民族歌舞、地方文化为特色的旅游表演项目和民族民间传统节庆活动，建设一批有档次和科技含量的演出剧院和场所，不断推出一批民族文化娱乐精品。扶持一批有生产条件和市场优势的中小企业，提高民族民间工艺品研发水平，形成游客参与、各具特色的民族民间工艺品的产销基地。探索建立旅游与文化产业相互融合、协调发展的新机制，创新开发模式，完善市场化运作，积极推动文化旅游与影视、体育、动漫、网络游戏等产业互动发展，不断拓展发展空间。
（六）强化旅游市场开拓进一步实施市场多元化战略。在巩固港澳台、东南亚、东北亚及国内周边省份、长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区等传统客源市场的基础上，大力开发以西欧、北美、澳大利亚及国内的华中、东北地区为重点的客源市场，积极开拓印度、俄罗斯、中东和国内西北等新兴旅游市场。加大专项市场的开发力度，重点开拓以休闲度假、体育健身、商务会展、生态旅游、自驾游等中高端休闲度假消费市场。建立健全旅游联动促销机制，整合宣传促销资源，强化“七彩云南、旅游天堂”整体形象的宣传和塑造，成立“云南旅游宣传促销媒体联盟”，加大云南整体旅游形象的塑造和推广。创新旅游促销手段，以现代信息化、数字化技术为支撑，积极开辟旅游主题营销、线路营销、品牌营销、网络营销、虚拟市场。建立健全旅游促销的奖励机制，为旅游客源的持续增长提供坚实的市场基础。
（七）加强旅游人才培养整合存量旅游教育资源，科学合理设置旅游专业和内容，完善高、中、初级相结合的旅游人才培养体系。积极培养和引进一批与旅游相关的创意、投融资、市场营销、职业经理、特种服务等稀缺人才。完善旅游人才评价体系和人才流动机制，建立“云南旅游人才信息库”。鼓励发展继续教育、资格认定、人才“猎头”等旅游人才中介服务组织。加快省、州（市）、县和企业四级旅游培训体系建设，大力发展在职远程教育，构建学历教育与岗位教育相结合的旅游教育培训体系，到2015年，培养和引进各类旅游人才50－60万人。完善旅游从业人员职业准入制度，扩大旅游执业人员资格证书的覆盖范围，提高从业人员素质，为旅游产业发展和改革提供人才保障。
四、改革的主要任务围绕旅游产业发展面临的重点和难点问题，加快推进政府管理体制改革，企业改革，投融资体制改革，完善旅游市场体系，积极进行改革试点，为旅游产业加快发展创造良好的制度条件。
（一）积极稳妥推进旅游管理体制改革按照“政府引导、企业主体、行业促进、市场推动”的原则，探索符合旅游产业发展规律的精简、高效、务实的政府管理体制，为旅游产业加快发展提供强有力的制度保障。
1、转变政府职能，完善公共服务平台
按照建设服务型政府的要求，加强政府在法律规范、政策指导、规划控制、资金引导、市场监管、环境营造和公共服务等方面的职能，减少对旅游市场经营主体的直接干预。完善旅游产业服务公共平台建设，建立健全涉及游客安全的预警和应急机制，构建安全救援服务平台，提高应对旅游突发事件和抵御风险的能力。加大对旅游产业的科技投入，加快信息化建设步伐，加强旅游信息网、旅游政务网、旅游商务网三大网络平台建设。建立旅游卫星账户，完善旅游统计体系。拓宽政务公开渠道，及时发布政府信息，创造公平规范、竞争有序的旅游市场环境。
2、改革行政审批制度，创新政府管理方式
积极创新核心旅游资源开发建设的管理体制和运行机制，理顺发改、旅游、国土、环保等相关部门职能，强化对重点投资项目的便捷服务，减少行政成本，提高管理效率。按照“权责统一、唯实从简”的原则，取消不合法的审批事项，减少不必要的审批环节和相关程序。加大对重点建设项目的协调力度，建立行之有效的协调实施机制。各级政府及相关部门要下放审批权限，旅游改革与发展重点地区要积极探索实行“统一规划、统一管理、统一保护、统一开发”的集中管理模式，确保管理机构权责对等，合理、高效运转。
3、健全旅游法规体系，推进依法行政
进一步建立健全涉及旅游发展和改革的地方性法规和有关规范性文件，建立健全旅游法规体系。整合行政执法资源，加快省、州（市）、县旅游执法机构的建设，健全行之有效的综合执法机制。完善及时、便捷、高效处理游客投诉的机制，进一步整顿旅游市场秩序，规范旅游经营服务行为，优化旅游经营环境，提高依法治旅水平。
（二）加快推进旅游企业改革按照国有经济战略性调整的总体要求，以产权制度改革为突破口，以培育投资主体多元化的旅游企业为目标，以国有旅游企业股份制改造和发展民营旅游经济为重点，分类分批推进旅游企业改革，不断增强旅游产业的活力和国际竞争力。
1、做强大型旅游龙头企业
按照建立现代企业制度的要求，加快推进国有大型旅游企业集团的股份制改造。支持云南旅游产业开发集团有限公司、云南世博集团有限公司和机场、烟草、农垦等系统的大型国有旅游企业，引进海内外战略投资伙伴，实施集团层面的整体改制，通过兼并、控股，在核心旅游资源的保护性开发和运营中加快发展壮大，在旅游和相关产业结构调整、重大项目投资、融资担保和资本运营中发挥战略投资者的积极作用，发展成为以资本为纽带、投资主体多元化的企业集团和跨地区、跨行业运营的旅游龙头企业。支持昆明、大理、丽江、迪庆、版纳、玉溪、楚雄、保山等旅游热点地区有竞争力的旅游企业，通过改革试点进行整合重组，打破行政区划，发展成为区域性或专业化的旅游龙头企业。把国有旅游企业的股份制改造和国有资产监管体制改革结合起来，完善出资人制度和法人治理结构，明确国有资本出资人和企业各自的权责利关系，落实企业法人财产权，实现政企分开、政资分开。
2、发展特色中小旅游企业
做精做专一批有特色的中小旅游企业。引导和扶持一批专业化旅游服务企业，与大型旅游企业建立网络服务协作关系，互为补充，加快发展。鼓励和引导国内外各类大型企业和投资机构参与跨地区、跨行业、跨所有制的收购兼并，以及采用特许授权、品牌注入等形式参与中小旅游企业改革。通过引进资金、经营理念、管理经验和专业人才，着力发展一批信誉良好、具有核心竞争力的“小而精、小而特、小而优、小而新”的旅游品牌企业，提升旅游企业的整体素质，推进旅游市场形成以大型企业集团为主，大中小型企业协调发展的格局，促进我省旅游产业跨越式发展。
3、优化旅游所有制结构
国有中小旅游企业，尤其是政府部门开办的经营性旅游宾馆饭店、招待所，在清产核资、界定产权的基础上，按照不同类型，采取多种方式，分期分批实行国有资本退出。对规模小、实力弱、经营管理不善、效益低下的中小型国有旅游企业，采取兼并、拍卖等多种方式实行国有资本退出。鼓励企业经营者和骨干员工购买企业国有产权，鼓励和吸引社会资本进入旅游产业各个领域，有选择地引进有竞争力的民营或外资企业对中小国有旅游企业实行兼并或控股，实现旅游企业多种所有制经济并存，融合互补，协调发展。
（三）加快推进旅游投融资体制改革按照投融资市场化的改革方向，确立企业在投融资活动中的主体地位，建立政府引导市场、企业自主决策并承担风险的运行机制，形成投资主体多元化、投资机制市场化、投资方式多样化的新型投融资体制，解决旅游产业投入不足和融资不畅的问题。
1、完善政府投资决策和引导机制
进一步规范政府投资行为，完善以项目评估、专家咨询、公开公示为主要内容的政府投资项目决策规则和程序，建立健全政府投资重大项目的决策责任追究制度，提高投资决策的科学化、民主化水平。发挥政府投资对旅游资源配置的导向作用，完善政府投入引导机制，继续加大省级财政对“云南旅游产业发展专项资金”的投入力度，推动州市、县区财政加大对旅游产业的投入，吸引海内外资本进入旅游产业。创新政府投资机制，探索通过财政投入、社会私募，争取发起设立云南旅游产业投资基金。完善服务体系，提高服务水平，为社会资本进入我省旅游产业创造良好的投资环境。
2、建立以投资公司、上市公司、融资担保公司为基本构架的投融资平台，拓宽融资渠道
结合企业改革，发展和完善以省旅游投资公司，世博股份、丽江旅游等上市公司为基本构架的投融资平台。创造条件，争取在规划期内成立省旅游融资担保公司，以增强融资功能。发挥省属旅游投融资平台在投资项目合作、银行信贷担保等方面的作用。拓宽投融资渠道，提高资金使用效益，为云南旅游产业实现跨越式发展筹措更多的资金。
3、综合运用多种投融资工具，引导社会资本跟进
按照投资主体多元化、投资机制市场化、投资方式多样化的原则，采取规划引导、完善服务等多种方式，鼓励投融资体制和机制创新，发展风险投资、产业投资基金、私募基金等多种投融资工具。抓住我国沿海产业向内地转移的机遇，发展风险投资和私募股权投资市场，疏通投融资渠道，引导海内外资金进入我省旅游产业。
4、推进一批有竞争力的旅游企业在境内外上市和发行企业债券
充分利用资本市场的投融资和结构调整功能发展旅游产业，大力推进旅游企业股份制改革，完善财务制度、法人治理结构、激励和约束机制，积极培育上市企业资源，在规划期内力争一批旅游企业在海内外资本市场上融资。
（四）完善旅游市场体系 1、发展和完善旅游要素市场
充分发挥市场配置资源的基础性作用，鼓励各类旅游企业积极进入省内资本、产权、土地、林权、人才等要素市场，通过异地信息共享，促进跨地区、跨部门、跨所有制的企业产权交易和资源要素重组。推动云南区域性要素市场与全国要素市场进行对接，实现不同要素市场的业务、资源与渠道整合。加快土地、集体林权制度改革，推动旅游企业流转用地进入统一的交易平台。依托全省和区域性的人才交易市场，定期发布人才供需信息，建立不同层次的人才引进机制，以适应未来云南旅游国际化发展的趋势。
2、完善旅游市场准入与退出机制
建立健全旅行社经营、旅游购物、旅游专业运输企业申报准入制度和旅游企业的评级、运营挂牌制度，规范市场行为，制止恶性竞争。打破区域封锁，实行部门联合监管，推进无障碍旅游。建立旅游购物“公对公”的佣金制度。鼓励旅游企业采取参股、控股、联营等多种形式加强合作，形成区域互动、人才流动、信息互通、资源共享、客源互送、市场共赢的大客源市场。加强旅游投诉机制建设，维护消费者合法权益。实行综合执法，整顿旅游市场，对于严重违法违规和破坏市场秩序的企业，取消执业资格，实施行业禁入，通过优胜劣汰提升云南旅游产业的集中度和竞争力。
3、培育旅游行业协会和相关中介组织
按照政府与行业组织分开的原则，加快旅游行业协会改革发展，完善内部分会机构建设，强化行业指导与自律功能，推动行业诚信建设和企业诚信经营。整合旅游相关科研院所，成立云南旅游规划研究院。建立健全决策咨询论证机制，建立专家咨询库，为政府科学、民主决策服务。发挥法律、会计、审计、保险、仲裁等相关中介组织的作用。完善保险理赔制度，提高重大旅游事故的赔付能力。
（五）开展改革试点按照统一规划和试点先行的原则，选择一批旅游产业发展和改革的综合试点地区和专项试点单位，先行先试，为全面推进旅游产业发展和改革积累经验。
1、综合试点
选择保山市腾冲县、玉溪市抚仙湖——星云湖、大理苍洱地区、世博新区等作为云南旅游产业发展和改革的综合试点地区，云南世博集团有限公司作为企业综合改革试点单位。保山市腾冲县作为温泉康体度假和边境旅游的综合改革示范区，主要任务是完善县域旅游管理体制和运行机制，促进旅游产品的转型升级，探索特色产业带动县域经济发展的新模式。玉溪市抚仙湖——星云湖作为高原湖泊休闲康体度假的综合改革示范区，主要任务是加大休闲康体度假基地和旅游新业态的创新力度，摸索统筹发展的新机制，走出一条生态保护与特色产业互动发展、产业产品结构优化升级的新路子。大理苍洱地区作为文化体验、休闲度假、旅游生态居住、旅游集散地的综合改革示范区，主要任务是加快休闲度假和文化体验产品开发建设的创新力度，探索旅游与生态、旅游与文化互动发展的新机制。昆明世博新区作为旅游企业创新、创业、创利基地和国际商务休闲、旅游生态居住综合改革示范区，主要任务是大胆创新“政府为主导、龙头旅游企业为运营开发商”的管理体制和运行机制，完善旅游开发与环境保护机制，探索建立符合现代企业发展规律的旅游企业孵化器机制，加快试点区的产业结构调整、旅游产业提升、城市社区建设以及生态环境改善。
2、专项试点
跨境旅游专项试点。选择景洪（含磨憨镇）、河口、瑞丽为跨境旅游专项试点。主要任务是开发跨境旅游线路产品、探索旅游通道经济和外向型旅游经济的开发模式，把景洪（含磨憨镇）打造成面向中南半岛的重要国际跨境旅游区，把德宏瑞丽培育成面向缅甸及东南亚的国际跨境旅游区，把红河河口建设成为面向越南及东南亚的国际跨境旅游区。
企业改革专项试点。选择云南旅游产业开发集团有限公司、昆明金龙饭店、昆明康辉旅行社有限公司为旅游企业改革试点单位。主要任务是理顺产权关系，推进以投资主体多元化为目标的股份制改革，探索通过资产重组和资源整合，发展成为跨地区、跨行业的旅游龙头企业的新途径。支持昆明康辉旅行社有限公司进一步探索旅游散客组团的新模式。
投融资体制改革专项试点。理顺云南省旅游投资公司的管理体制，探索市场化的融资模式，成立云南省旅游融资担保公司，构建云南旅游融资担保平台。
旅游循环经济改革专项试点。选择文山州丘北县普者黑旅游度假区作为旅游循环经济专项改革试点单位，主要任务是探索旅游开发与生态环境保护有机结合、旅游资源综合循环利用的新途径。
旅游与城乡统筹改革专项试点。选择大理州鹤庆县新华村、红河州红河县作夫村等10个村寨作为旅游促进新农村建设的专项改革试点单位，主要任务是探索乡村旅游的发展模式和经营方式，建立旅游促进城乡统筹发展，旅游与文化、旅游与新农村建设互动机制及利益分配机制。
五、对外开放的主要任务充分发挥云南连接东南亚、南亚和我国内陆腹地三大市场的区位优势，在更大范围内配置旅游资源和要素，提高云南旅游产业对外开放和国际化水平，提升旅游产业整体素质和综合竞争力。
（一）加大旅游招商引资力度进一步优化旅游投资环境。消除妨碍公平竞争的行政壁垒，凡法律法规未禁入的投资领域，一律向国内外资本开放。鼓励经营实力强、管理理念新、建设水平高的国际品牌企业突破行政区划，整合区域旅游要素，促进资源有效配置。完善投资服务，建立健全旅游招商项目立项审批、建设协调、经营管理服务的“绿色通道”。加强投资管理，防止圈占资源。
吸引一批优势企业参与旅游开发建设。加强旅游招商引资项目库建设，策划包装和推出一批资源禀赋高、市场前景好、带动能力强的重点旅游招商项目。以引进外商投资为重点，大力吸引海内外企业集团、投资机构、国际知名酒店和旅游管理公司等，充分发挥其在经营服务、营销策划、客源市场、资金、技术和人才资源等方面的优势，提升产业综合竞争实力。鼓励外商投资企业以直接投资方式参与旅游新项目建设，以收购兼并、品牌注入、特许经营等方式参与已有项目的改造提升。争取规划期内利用外商投资超过50亿美元，旅游产业在利用外资的规模和质量上取得重大突破。
（二）深化国际和国内区域旅游合作深化与东南亚、南亚国家区域旅游合作，重点开展大湄公河次区域、孟中印缅地区、云南与老泰越等国北部的旅游合作。在完成中老泰缅湄公河上游河段“金四角”、滇西—缅北、元江—红河三个跨国旅游区规划编制的基础上，完善政府、企业和相关组织多元合作主体互动机制，联合开发旅游资源和开展宣传促销，培育澜沧江—湄公河黄金旅游线路等一批跨境旅游精品线路，打造跨国旅游区。在三大跨国旅游区范围内的我国西双版纳、瑞丽、河口、麻栗坡和腾冲配套建设五大特色沿边开放旅游区，推进沿边旅游城镇及国家级口岸的基础设施和服务设施建设，探索口岸管理协调一体化，简化旅游手续。鼓励成立一批外商独资、合资旅行社及分支机构，开拓国际客源市场。培育国际中转、配送、贸易会展、出口加工等相关产业，提升云南沿边旅游服务贸易水平。
以深化“泛珠三角”区域旅游合作和川滇藏“大香格里拉”生态旅游区合作为重点，提升合作层次，拓宽合作领域，进一步推动滇港、滇澳、滇粤、滇黔桂、滇黔渝、滇川藏和滇沪等多层次、大范围的国内区域旅游合作。借助沪粤港澳等较成熟的海内外市场营销网络，联手开发客源市场，探索建立合作区域信息共享、联合招商引资、连锁经营、安全救援、人才培养、生态环境保护和投诉受理，形成旅游开发合力和区域一体化格局。在完成编制滇川藏“中国香格里拉生态旅游区”规划基础上，整合旅游资源，联合策划营销“茶马古道”等一批跨省区旅游专线，打破市场壁垒，推出旅游便利化措施，强化“香格里拉”生态旅游区整体形象，增强区域旅游品牌吸引力。
鼓励省内有实力、有信誉的旅游企业“走出去”，到周边国家和地区开办旅游企业，参与国内外市场竞争，开发和开拓国际、国内“两种资源、两个市场”，促进云南外向型旅游经济发展。
（三）加快与国际旅游市场服务标准接轨参照国际旅游市场的通行规则和服务标准，探索建立和完善与之相适应的旅游市场规则和服务标准体系。重点推行旅游饭店、旅游景区、旅游交通、旅行社以及金融、信息、咨询等相关行业的国际服务标准和国际质量认证，促进旅游经营管理、服务设施和服务技能与国际标准接轨。以打造国际旅游城市和国际旅游目的地为目标，规范公共服务设施建设、公共标识建设、道路交通建设和外语环境建设，完善和提高一批旅游城市和旅游目的地的国际化功能，提升一批旅游服务人员的外语水平。遵循旅游服务贸易的国际规则和相关国际公约，包括《生物多样性公约》、《保护世界文化和自然遗产公约》、《国际支付协定》、《国际商品协定》等国际公约和协定、相关旅游服务贸易国际协议和倡议，不断提高旅游产业发展的国际化水平。
六、保障措施和实施步骤
（一）保障措施
1、加强组织领导。进一步发挥省旅游产业领导小组的领导和协调作用，切实组织和推动本《规划纲要》的实施。建立健全目标责任考核机制，制定指标体系和考核实施办法，将云南旅游产业发展和改革的主要任务，分解落实到州市和相关部门，加强对目标责任、工作进度的跟踪检查和阶段性问责、问效。各级政府成立相应的领导和工作机构，研究制定推进实施方案和保障措施，协调解决出现的困难和问题，组织和动员各方面力量，确保目标任务和各项措施的落实。政府各部门根据各自职能，把旅游产业发展和改革的主要任务与本部门年度计划和中长期规划紧密结合，切实推进各项任务的完成。
2、强化部门协调配合。建立健全政府部门间的工作协调联动机制和激励机制，充分发挥政府各部门的积极性、主动性和创造性，围绕旅游发展和改革的目标、任务，密切配合开展工作，进一步形成加快旅游产业发展的整体合力。各级旅游部门进一步履行职责，充分发挥政府的参谋、助手作用，加强与相关部门的沟通联系，主动搞好服务协调，推动各方面开展工作。各相关部门积极配合旅游部门开展工作，共同推动工作开展，实现旅游发展和部门工作互利双赢。
3、加大引导性资金投入。充分发挥政府投入对旅游产业发展的引导性作用，逐年增加省级和地方各级旅游发展专项资金的投入。各级旅游发展专项资金除用于旅游规划编制、信息化工程、游客服务中心、休息站点、旅游厕所等公共建设项目外，还要采取直接补助、以奖代补和贷款贴息等方式用于支持开发性项目的建设。进一步整合各方面资源，把不同渠道的政府性资金直接、间接地投入到旅游开发项目的配套建设上，吸引更多社会资金投入旅游开发建设，放大政府资金的引导效用。
4、争取国家相关部门支持。积极争取国家相关部门对云南旅游产业发展和改革工作的大力支持，在旅游产业管理体制改革、运行机制创新和政策运用等方面对我省给予指导，并按照“部门联系、省级推动”的方式和“一事一议”的办法，在我省确定的试点地区和单位分事项建立若干国家部委联系点，先行先试，切实推动旅游发展改革工作的开展。
（二）完善配套政策为推动云南省旅游产业的发展和改革，在用好用足现有政策的基础上，在国家各相关部门的指导下，在财政、金融、生态与资源管理、土地利用、投融资、沿边开放和人才培养等方面进行探索和试点。
1、财政政策。积极探索政府引导性投资带动旅游基础设施和公共服务平台建设的投入机制；争取中央加大财政专项转移支付力度，促进就业、改善民生；对财政投入机制进行积极探索，促进云南旅游业的可持续发展。
2、金融政策。按照科学、审慎、风险可控的原则，积极探索组建旅游产业投资基金、创业和风险投资基金；扶持有竞争力的旅游企业上市，发行企业债券；加大金融对旅游业的支持力度，特别是加大对非公经济和中小旅游企业的支持力度；发挥小额担保贷款的积极作用，探索以旅游创业带动社会就业的新途径；在促进旅游业改革发展方面进行金融创新探索。
3、生态和资源管理政策。积极探索政府对核心旅游资源实施保护性开发的新途径。探索建立旅游开发生态补偿基金和生态质量保障基金，为旅游业可持续发展奠定坚实的物质基础。
4、土地政策。编制《云南省旅游产业土地规划》，在旅游开发用地和土地流转方面进行探索。
5、沿边开放政策。在进一步扩大外商投资旅游业领域、进一步拓宽利用外资渠道、大力发展入境旅游和边境旅游、推进旅游国际合作、区域合作等方面进行探索。积极争取在符合条件的地方实行口岸落地签证，开放第五航权，开设免税商店。
6、人才培养政策。深化旅游教育改革，加强旅游学科建设和对外交流与合作。在旅游工种、旅游专业技术职称（等级）认定及相应待遇等方面进行探索。
（三）实施步骤按照“统一规划、试点先行、逐步推广”的原则，本《规划纲要》实施分两个阶段进行。
1、启动阶段（2008年—2010年）。制定《规划纲要》的实施方案和分解任务，启动旅游改革试点工作，推进“五个一批”旅游重大项目建设和各项旅游发展工作。三年完成旅游改革试点任务，建成一批旅游重大项目，旅游产业发展和改革的成效初步显现。
2、全面实施阶段（2011年—2015年）。总结试点经验，全面开展旅游发展和改革工作，加快“五个一批”重大旅游项目建设，推进各项旅游发展工作开展。到2015年，实现全省旅游产业发展和改革的规划目标，把云南初步建成旅游经济强省，为建设“富裕、文明、民主、开放、和谐”云南做出重要贡献。
编制单位：云南省旅游局
云南省发展和改革委员会
协助编制单位：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所
二○○八年十一月二十四日